深入贯彻落实习近平生态文明思想和党中央、国务院和省市关于严格耕地保护的一系列决策部署,以土地整治工作为抓手,统筹推进“田水路林湖草”整体保护、系统修复、综合治理,实现生态环境有效改善、耕地集中连片保护、人口集中居住、产业集聚发展,全面助推乡村振兴战略。通过土地整治,实现占补平衡和进出平衡,增强用地保障能力,优化生产、生活、生态空间格局,加快推进农业现代化。
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年,国家将进入新发展阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》从“坚持农业农村优先发展全面推进乡村振兴、完善新型城镇化战略提升城镇化发展质量、推动绿色发展促进人与自然和谐共生、增进民生福祉提升共建共治共享水平”等方面,明确了“十四五”时期经济社会发展主要目标,重点要增强农业综合生产能力,强化耕地数量保护和质量提升,严守18亿亩耕地红线,遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”,规范耕地占补平衡。
《开化县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出,要持续拓宽“两山”转化通道,奋力打造绿色发展标杆地、诗画浙江最美地、山区开放示范地、县域治理样板地;全面实施乡村振兴,深化“千万工程”和美丽乡村建设,以污水、垃圾、厕所、庭院“四大革命”为抓手,依托山水林田湖草、自然资源确权登记等试点,深化乡村片区化组团发展。在聚力生态农业发展、建设绿色高质高效开化的过程中,也对县域耕地保护、垦造耕地提出了更高的要求,要落实最严格的耕地保护制度,实施高标准农田建设工程,提升粮食综合生产能力。
依法依规,科学规划。以《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地整治条例》等有关法律法规为依据,落实和细化上位规划、政策规范等对土地整治的部署安排,科学编制规划。
因地制宜,注重可行性。基于县域土地资源禀赋条件,因地制宜,充分考虑实施难度、资金投入能力等因素,合理确定整治项目,注重规划实施的可行性。
加强协调,相互衔接。在土地整治的总体布局、项目安排、资金筹措等方面做好与县域国土空间总体规划、相关专项规划等的协调与衔接。
公众参与,科学决策。采取多种方式和渠道,扩大规划编制的公众参与,尊重民意,依法保障农民的知情权、参与权和受益权;增强规划编制的公开性和透明度,实行科学决策、民主决策。
《中华人民共和国土地管理法》;
《中华人民共和国城乡规划法》;
《中华人民共和国环境保护法》;
《中华人民共和国农业法》;
《中华人民共和国森林法》;
《中华人民共和国水法》;
《中华人民共和国环境影响评价法》;
《中华人民共和国土地管理法实施条例》;
《基本农田保护条例》;
《土地复垦条例》;
《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》;
《浙江省土地复垦办法》;
《浙江省耕地质量管理办法》;
《浙江省基本农田质量管理办法》(试行);
《浙江省水土保护条例》;
《浙江省基本农田保护条例》;
《浙江省土地整治条例》;
《浙江省垦造耕地项目管理办法》;
其他相关法律法规。
《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省垦造耕地项目管理办法>的通知》(浙自然资规〔2021〕7号);
《浙江省自然资源厅关于开展耕地后备资源调查和土地整治(垦造耕地)规划编制工作的通知》(浙自然资厅函〔2021〕263号);
《关于开展永久基本农田集中连片整治工作的通知》(浙自然资厅函〔2021〕9号);
《浙江省自然资源厅关于进一步规范推进乡村全域土地综合整治与生态修复和城乡建设用地增减挂钩工作的通知》(浙土资厅函〔2020〕042号);
《自然资源部关于建设占用“可调整地类”落实耕地占补平衡意见的函》(自然资耕保函〔2018〕10号);
《关于改进和落实耕地占补平衡的通知》(浙土资规〔2018〕9号);
《浙江省国土资源厅关于印发<浙江省土地整治潜力调查技术指南>(试行)和<浙江省县级土地整治规划编制(修编)指南>的通知》(浙土资发〔2016〕9号);
《浙江省国土资源厅关于严格规范农村土地综合整治项目调整的通知》(浙土资厅函〔2016〕718号);
《浙江省发改委、浙江省国土资源厅、浙江省林业局关于切实加强涉林垦造耕地监管工作的通知》(浙发改农经〔2015〕252号);
《浙江省国土资源厅关于加快实施“旱地改水田”耕地质量提升项目建设的通知》(浙土资函〔2015〕77号);
《浙江省国土资源厅关于贯彻落实建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的补充通知》(浙土资函〔2015〕78号);
《浙江省国土资源厅办公室关于印发浙江省土地整治垦造水田建设标准(试行)的通知》(浙土资办〔2014〕79号);
《国土资源部办公厅关于加快开展市、县级土地整治规划数据库建设的通知》(国土资厅函〔2014〕451号);
其他相关政策规范。
《县级土地整治规划编制规程》(TDT1035-2013);
《高标准农田建设通则》(GB/T30600-2014);
《土地开发整理标准》(TD/T1011-1013-2000);
《浙江省土地开发整理工程建设标准》;
《耕地后备资源调查与评价技术规程》;
《衢州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》;
《开化县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》;
《开化县国土空间总体规划(2020-2035年)(初稿)》;
《开化县地质灾害“整体智治”三年行动方案(2020-2022年)》;
《开化县生态环境功能区规划》;
《开化县水资源综合规划》;
其他相关规划成果。
规划范围为开化县行政管辖范围,按照第三次全国土地调查成果数据统计,开化县行政区域总面积2230.77平方公里,包含1个办事处、14个乡镇街道,255个行政村。
规划基期年:2020年;
规划期限:2021年-2025年,其中近期为2021年-2022年,远期为2023年-2025年。
开化县位于浙江省西部、浙皖赣三省交界处。东北邻淳安县,东南连常山县,西与西北分别与江西的玉山县、德兴市、婺源县相依,北接安徽休宁县。县境周长297.73公里,南北长66公里,东西宽59.2公里,县域总面积2230.77平方公里。
截至2020年末,开化县辖1个办事处、14个乡镇:芹阳办事处、华埠镇、桐村镇、杨林镇、音坑乡、中村乡、林山乡、池淮镇、苏庄镇、长虹乡、马金镇、村头镇、齐溪镇、何田乡、大溪边乡,共有255个行政村。
开化县地处浙江西部中山、低山丘陵区,金衢盆地外缘,地势西北高,东南低。地形分为中山区、低山、高丘、低丘、河谷盆地5种类型,西北部大部分为中山区,中部和东南部为中山向低山、高丘、低丘、河谷盆地过渡地区。
开化县属中亚热带(北缘)季风气候,气候温暖湿润,雨量丰沛,四季分明。多年平均气温16.6℃,空间上大致为南高北低,极端最高气温41.3℃,极端最低气温-11.2℃。年平均降水量1830.8mm,降水分布不均,西部多、东部少,其中汛期(4-9)月降水量1233.5mm,梅汛期(5-7月上旬)降水集中,平均降水量744.9mm,占全年46.7%。7-9月受副热带高压影响,天气炎热,午后常有强对流天气出现,但同时又容易出现高温干旱。
开化县境内河流属山溪性河流,源短流急,河床比降大,水量充沛,洪枯水位变化明显,含沙量少。境内河流为分属钱塘江水系的马金溪、常山港和分属鄱阳湖水系的苏庄溪、下庄溪。主要支流有何田溪、村头溪、中村溪、金村溪、池淮溪、龙山溪等。
2020年全年全县生产总值150.5亿元,按可比价格计算,比上年增长1.5%(下文均为与上年相比)。分产业看:第一产业增加值14.15亿元,增长0.7%;第二产业增加值52.84亿元,下降1.0%,其中,工业增加值29.91亿元,增长5.0%;第三产业增加值83.5亿元,增长3.4%。三次产业增加值结构为9.4:35.1:55.5。
全体居民人均可支配收入28699元,增长6.9%。城镇、农村常住居民人均可支配收入分别为39475、20647元,分别增长4.5%、8.7%。
年末户籍总户数12.3万户,户籍总人口36.06万人,其中:男性18.57万人、女性17.49万人。按公安口径,全年出生人口2774人,出生率为7.68‰;死亡人口2411人,死亡率为6.67‰;自然增长率为1‰。
开化县是浙西连接赣东北、皖南的交通要道,交通运输方式主要包括公路运输和铁路,境内主要有杭金衢高速京台高速、205国道、320国到、17省道等公路交通,衢九铁路为主要对外铁路交通。
根据开化县2020年国土变更调查成果(以下称变更成果),全县土地总面积223077.30公顷,其中,农用地212791.1公顷,占土地总面积的95.39%,建设用地6485.61公顷,占土地总面积的2.91%,未利用地3800.56公顷,占土地总面积的2.91%。
开化县现状耕地面积17719.83公顷,占开化县土地总面积的7.94%。其中水田面积13085.47公顷,占耕地面积的73.85%;旱地面积4634.36公顷,占耕地面积的26.15%。耕地资源主要分布在华埠镇、马金镇、池淮镇、音坑乡等地。
1、任务安排
“十三五”规划期间,全县耕地质量提升结合高标准农田建设、旱地改水田等项目同步进行开展,安排耕地质量提升(高标田建设)项目44个,项目规模5354.31公顷,主要分布在池淮镇、桐村镇、苏庄镇、大溪边乡等;全县实施旱地改水田项目40个,项目规模1031.65公顷,主要分布在马金镇、池淮镇、桐村镇等;全县安排宜耕后备土地资源开发项目158个,项目范围1301.06公顷,拟垦造耕地1216.16公顷,其中,拟垦造水田265.98公顷、拟垦造旱地950.18公顷;全县安排建设用地复垦项目58个,项目范围79.80公顷,拟复垦耕地76.61公顷,其中,拟复垦水田6.77公顷、拟复垦旱地69.84公顷。
1、土地整治规划实施成效
(1)有效增加了耕地规模,落实了耕地保护政策,支撑了社会经济发展
2016-2020年期间,全县通过宜耕后备资源土地开发项目,有效增加了耕地规模,同时对外调剂补充耕地指标增加了财政收入,为全县社会经济的繁荣发展提供了有力支撑。
(2)有效提高了耕地质量,改善了农业生产条件
通过实施土地开发,高标准农田项目建设、“旱改水”耕地质量提升工程等,不仅增加了耕地数量,也提高了耕地质量,改善了项目区的农业生产条件,促进了农业生产发展和生态环境改善。
通过土地平整、农田防护和地力培肥等高标准农田建设工程,实现了耕地平整规则、耕作便利,提高了土壤保水、保土、保肥的功能;通过生产和田间道路的新建、维修、优化,改善了路网条件,为农业生产管理、生产物资运输和农业机械化生产提供了条件;通过灌溉与排水工程,形成了较为完整的灌排水网,使耕地灌排水系统进一步完善,增强了农田抵御自然灾害的能力,为实现农业稳产、增产提供了有力的保障。
(3)有效推进了现代农业的发展和新农村建设
通过实施土地整治,推进了现代农业发展和社会主义新农村建设。在土地整治实施过程中,部分整治项目结合当地的特色农业、优势产业发展的基础及潜力开展,促进了新农村风貌和农村生产生活条件的改善,加强了整治区在农业产业发展方面的示范作用。
(4)有效提高了土地利用效率,改善了人、地、生态的关系
通过对占地面积较大、居住分散和破旧空置的农村宅基地进行整理,推动了自然村落的整合与农户的相对集中居住。按照“宜垦则垦、宜整则整、宜耕则耕、宜林则林、宜建则建”的要求,对农村“田、水、路、林、村、房”实施全面整治。通过城乡建设用地增减挂钩项目实施,拆并零、散、乱的旧村庄并复垦为耕地,建设新村镇农居,结余指标用于城镇化工业化建设。既改善了农村居住环境又缓解了建设用地不足的问题,使土地资源朝集约化利用方向发展,促进了区域平衡和城乡统筹发展。
2、土地整治规划实施存在的问题
(1)项目实施难度较大,规划指标完成度有待提高
“十三五”期间,全县土地整治项目实施难度较大,规划安排定位过高,难以达到规划预期。
(2)部门合作推进力有待提高
土地整治是一项综合性的系统建设工程,涉及“田、水、路、林、村、房”等的综合整治,关系到民众生产生活的方方面面。在实施过程中会涉及交通、水利、农业农村、环保、电力、电信、建设、财政等多部门的配套建设,关系多方利益。自然资源部门一家力量有限,不能有效整合各方资源,必须依靠政府主导,统筹各部门资金、技术、人员,才能快速有效的推进。统筹各部门资金、技术、人员,才能快速有效的推进。
(3)土地整治资金及技术缺乏
上轮规划期间,开化县土地整治资金主要以政府投入为主,资金不足的问题突出,特别是区域内自然、社会经济条件相对较差的乡镇表现最为明显,由于交通不便、灌溉困难、缺乏农业产业支撑等原因,群众虽有强烈的土地改造、整治愿望,却难以获取整治指标和资金,土地整治促进城乡统筹的作用难以发挥。同时,开化县部分土地整治项目的实施从可行性研究到后期的生态管护缺乏统一的技术指导和规范,影响了土地整治工程的质量和管护的有效开展,在一定程度上制约了土地整治综合效益的发挥。
(4)土地整治的后续管理有待加强
良好的社会、经济、生态等后续效益是评价土地整治成效的关键,是促进项目区农业发展、农村社会经济发展的动力。目前开化县实施的土地整治项目普遍存在后期管护不足的问题,部分项目在实施后组织生产和继续从事的还是传统农业,甚至存在整治后荒芜的现象,没有充分结合高效农业、生态农业和特色农业,没有充分结合农业产业结构调整及农业产业化,土地整治没有达到预期的目的,没有发挥应有的效益。
(5)公众参与程度有限
土地整治需要各个利益主体的广泛参与,农民群众的参与尤为重要。公众参与可直接了解项目区的情况,弥补项目运行中技术和设计研究方面的不足,使项目的规划设计和管理更加有效。然而,就开化县已实施的土地整治项目来看,还存在由于农民群众的参与程度有限、参与方式单一而导致工程设计不合理、工期变长等问题,加上农户自身参与的意识淡薄,不注意保护,致使农田水利设施、道路设施等损坏或失修,阻碍了土地整治工作的顺利开展和效益的发挥。
(6)耕地后备资源不足,土地整治难度加大
目前,开化县经过多年土地整治,剩余集中连片、面积较大且易整治的地块已不多,余下的多为零星分散、工程难度大、新增耕地潜力有限的偏远地块。另外涉及到农居点整理和农民新社区建设的土地整治,资金需求量大,村庄拆迁改造工作难度较大。土地后备资源特别是易开发耕地后备资源十分有限,土整治难度逐年增大。随着全县经济的迅速发展,各部门、产业对土地的需求日益增加,加剧了用地紧缺状况,各种供需矛盾突出。
(7)土地开发整治复垦新增耕质量有待提高
开化县土地整治补充的耕地大多位于低丘缓坡区,整治成本较高,新增耕地质量等级以10等、11等为主,新增耕地质量较低。虽实现了耕地占补数量上的平衡,但未实现耕地占补质量上的平衡。新增耕地质量有待进一步提高。
1、整治要求越来越高,整治资源逐渐趋紧,耕地占补压力加剧
新形势下出台的土地整治项目立项、实施、验收等相关标准愈发严格,土地整治绝不再是单纯追求耕地数量的整治任务,要求兼顾数量、质量、生态、环境,尤其加强关注对生态环境的影响。如2021年省自然资源厅关于修订土地整治技术规定部分条款的通知中对垦造水田建设标准中的禁止选址区域做了强调:坡度25度以上、生态红线、城镇开发边界、林地、水源无法保障、整治后不宜种植水稻、连片度不足10亩等都将成为垦造水田的限制条件,垦造标准不断提高。对土地整治要求的提高,使得原本渐少的整治资源更加紧张。
2、新一轮国土空间规划编制提供新的机遇
目前,新一轮国土空间规划正在编制,国土空间格局重新界定,永久基本农田整改补足调整,用途管制空间打破原有边界,一定程度上解除了原有土地整治项目的一些限制要素,使得土地整治项目可以从全局出发、统筹考虑,以第三次国土调查数据为基础,抓住调整机遇,激活整治资源,优化整治潜力。
3、全域土地综合整治成为重点工作方向
2018年,自然资源部支持浙江实施全域土地综合整治有关意见的函中提出,整体推进农村土地综合整治是一项利长远的基础工作,从当前国土整治与生态修复要求出发,整体推进、集中连片整治是未来的重要方向,同时为促进这项工作的实施,省级出台了相关政策加以支持,如全域工程范围内允许对零星林地图斑进行优化调整等。随着时代的发展要求,土地整治内核与概念亦逐渐更新与深化,新的背景下,更加绿色、生态、和谐、合理的整治方式必然成为未来的趋势。
依据浙江省自然资源厅印发的《浙江省垦造耕地项目管理办法》(浙自然资规〔2021〕7号)规定,垦造耕地项目包括土地开发项目、旱地改水田质量提升项目、永久基本农田集中连片整治工程、其他可以产生补充耕地指标的土地整治项目。
项目立项选址应符合国土空间规划、土地整治专项规划等相关规划,禁止在下列区域选址实施垦造耕地项目:
(1)第三次全国国土调查坡度二十五度以上的陡坡地,因依法进行工程建设、采矿等原因已经改变地形地貌的,实地已在坡度25度以下并报自然资源部备案同意的除外;
(2)生态保护红线范围内、高山远山顶部山脊线区域、水土流失重点预防区等生态保护敏感区、重点区域;
(3)国土空间规划确定的城镇开发边界范围内;
(4)第三次全国国土调查认定的林地(不包括标注恢复属性的林地);
(5)河道湖区范围、林区、牧区等不稳定利用范围内;
(6)法律法规规章禁止的其他区域。
开化县土地整治潜力主要包括农用地整治潜力、宜耕后备土地资源开发潜力、建设用地复垦为农用地潜力三种类型,结合开化县实际情况,农用地整治潜力主要为旱地改水田耕地质量提升潜力。根据测算,“十四五”期间开化县土地整治潜力为916.57公顷,其中新增耕地426.79公顷。
开化县县域内水土保持预防区面积1310.65平方公里,广泛分布在芹阳办事处、杨林镇、桐村镇、音坑乡、中村乡、林山乡、苏庄镇、长虹乡、马金镇、村头镇、齐溪镇、何田乡、大溪边乡等乡镇街道,面积广阔,土地整治项目受其影响较大,按照现有政策规定,土地整治项目禁止选址在水土保持预防区范围内。因此开化县土地整治潜力规模分解为近期重点实施项目潜力和远期争取实施项目潜力,近期重点实施项目为水土流失预防区外的潜力地块范围,远期争取实施项目为水土流失预防区内的潜力地块范围,利用现有水土保持技术,在保持水土的前提下开展土地整治项目。通过测算,“十四五”期间开化县近期重点实施项目潜力为537.21公顷,其中新增耕地248.95公顷,新增水田225.02公顷;远期争取实施项目潜力为379.36公顷,其中新增耕地177.84公顷,新增水田153.96公顷。
旱地改水田是指为贯彻落实最严格的耕地保护制度,执行“先建备补”、“占优补优”和“占水田补水田”的耕地占补平衡规定,对于区域内水源充足、水质较好,周边水田规模较大的符合建设优质水田的旱地地块,通过田块调整、田面平整、田埂砌筑和田间防渗工程以及配置相应的灌溉渠道、农田防洪、排涝、降渍的排水渠道,对旱地实施改造工程,将旱地改造成水田。
依据《浙江省垦造耕地项目管理办法》文件要求,全县旱地改水田资源潜力432.88公顷,新增水面面积378.98公顷,其中,重点实施潜力256.62公顷,新增水面面积225.02公顷;争取实施潜力176.26公顷,新增水面面积153.96公顷。具体情况详见下表。
宜耕后备土地资源开发,是指对宜耕后备土地资源通过整治措施,增加耕地面积、改善生态环境的活动,通过对宜农未利用地进行合理开发,从而增加耕地和其他农用地的能力。“合理开发”是开化县在进行宜耕后备土地资源开发过程中必须遵循的理念,开发项目的选择应按照发挥地域优势、兼顾地域平衡的方式进行,在考虑沿主要道路、有灌溉条件地区发展需求的基础上,又顾及其他生态环境、林、水等发展的需求综合考虑。
依据《浙江省垦造耕地项目管理办法》文件要求,全县宜耕后备资源开发潜力359.96公顷,可垦造耕地315.54公顷,其中,重点实施潜力211.61公顷,新增耕地面积186.54公顷;争取实施潜力148.35公顷,新增耕地面积129.00公顷。具体情况详见下表。
根据相关要求,宜耕土地后备资源开发潜力地块的来源中,主要为园地,其中园地为359.56公顷,坑塘水面0.4公顷,无林地以及恢复属性地类。
提取变更城镇村及工矿用地,与坡度图叠加,剔除坡度25°以上图斑;擦除生态保护红线、城镇开发边界等各项数据,结合最新遥感影像图,分析得到建设用地复垦理论潜力初步范围。此类主要为农村建设用地复垦潜力。同时,与开化县村庄体系规划充分衔接,重点筛选撤并型与衰减型村庄内的可复垦潜力,最终得到建设用地复垦潜力总量。
经分析测算,2021-2025年开化县建设用地复垦为农用地资源潜力123.73公顷,可复垦耕地111.25公顷,其中,重点实施潜力68.98公顷,新增耕地面积62.41公顷;争取实施潜力54.75公顷,新增耕地面积48.83公顷。具体情况见下表。
按照全面建设社会主义现代化国家的总体要求和《开化县国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》,提出规划期间开化县土地整治总体目标:
——土地开发补充耕地任务全面落实。坚持充分衔接国土空间规划的原则,将落实规划补充耕地任务,实现耕地占补平衡,改善土地生产环境作为土地整治的重要任务。
——旱地改水田与质量提升相结合。根据“占优补优”、“占水田补水田”耕地占补平衡的要求,在垦造质量合格的耕地的基础上,“提质改造”,“补改结合”,积极稳妥推进旱地改水田建设,提升现有耕地质量。
——有序推进建设用地复垦。走集约挖潜路线,有序开展建设用地复垦,合理引导农村居民点向集中化和城镇化发展,加大旧城镇、旧工矿、旧村庄改造,复垦废弃的农村建设用地,优化土地利用结构与布局,提高建设用地集约利用水平,全面提高土地利用效率。
——全面提高耕地质量等级。针对现有耕地以及历年以来垦造耕地质量多为10等、11等的问题,“十四五”期间,全县土地开发项目、“旱改水”项目、建设用地复垦项目所新增、改造的耕地尽量按照9等、10等的质量等级进行建设,以解决耕地质量较低以及所带来的种植作物产量低下、无法带来经济效益而抛荒的问题。
——加强土地生态环境治理。在积极补充耕地数量的同时,更加注重提高耕地质量和改善农业生态环境,针对水土流失、土壤酸化等问题,采取有效措施治理,充分发挥土地整治的生态效益。
按照节约集约利用土地、严格保护农用地特别是保护耕地和永久基本农田的要求,以增加耕地面积和提升耕地质量、改善农村生产生活条件和生态环境为出发点,合理调整全县域内土地利用结构,协调各乡(镇)发展用地,根据上级下达土地整治总体任务、土地整治潜力调查评价、“十四五”期间占补平衡补充耕地需求和乡(镇)整治意愿等实际情况,将土地整治各项任务分解落实到各乡(镇)。
1、强化功能导向,加强统筹作用
(1)加强上级规划的指导作用
充分衔接当前正在编制的开化县国土空间总体规划,加强土地整治与“山、水、林、田、湖、草、矿”全域全要素的统筹优化,尤其加强与生态保护、城乡建设、区域发展等相关上位规划的协调,落实土地整治项目的区位与时序。通过实施土地整治发挥土地资源合理高效利用的优势效益,促进生态文明建设、耕地面积稳中有增、耕地质量提高、建设用地布局不断优化、农村生产生活条件改善等目标的实现。
(2)深化专项规划的横向协调
以国土空间“一张图”监督实施信息平台为基础,将土地整治规划与其他相关专项规划重新进行套合分析,避免土地整治规划与水利建设、林地保护、城镇开发等专项安排冲突,提高土地整治规划的实施效益。
(3)提倡生态优先的资源开发模式
坚持生态优先、节约集约利用的资源开发利用模式,结合开化县自然地理特征及社会经济发展条件,分析梳理全区土地整治潜力,因地制宜配置土地整治项目,使土地整治项目的实施进一步推动生态功能的完善。将建设用地复垦、废弃矿山复垦优先纳入土地整治项目,一方面保障开发整理复垦后耕地的质量、确保整治后耕作条件、生活条件等有所改善,同时注重水土保持、生态环境的保护和地质灾害的防护,加强生态文明建设。
2、有序推进各类土地整治
(1)加快耕地功能恢复
坚守耕地保护红线,推进耕地功能恢复。以第三次全国国土调查成果为基础,梳理县域耕地“非农化”、“非粮化”情况,尤其是加强粮食生产功能区、永久基本农田集中连片区内的耕地整治恢复工作,通过与旱地改水田、垦造耕地等工程项目相结合的方式,加快推进耕地功能恢复,优化耕地功能布局。
(2)完善农田水利基础设施建设
完善的农田基础设施是实施“藏粮于地,藏粮于技”战略的重要基础,是工程长久发挥效益的重要保障,也是率先基本实现农业农村现代化的重要支撑。将农田水利基础设施整合到土地整治项目中,加强耕地生态建设,在项目区内采用生态化工程措施,建设生态渠、生态坎、农田防护林,全面治理污染土壤,建设生态田园、美丽田园,推进实现农业现代化与耕地的永续利用。
根据《开化县国土空间总体规划(2021-2035年)》、衢州市自然资源和规划局下达的耕地保护工程任务及县域土地整治资源潜力等,综合确定开化县土地整治规划主要控制指标。
1、“旱地改水田”耕地质量提升指标。落实非农建设项目“占水田补水田”任务,实现旱地改水田不少于64.16公顷;对现有耕地采取整治措施,实现耕地质量提升。
2、宜耕后备土地资源开发潜力指标。2021-2025年期间,通过宜耕后备土地资源开发,垦造耕地不少于84.64公顷。
3、建设用地复垦指标。2021-2025年期间,通过农村建设用地复垦补充耕地不少于20.69公顷,实现全县耕地总量不减少、耕地质量和产能进一步提高。
农用地整治通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护林与水土环境保持等工程,增加有效耕地面积,提高耕地质量,改善农业生产条件和生态环境。本区域在全县域均有分布,主要分布在县域北部和南部。开化县农用地整治项目主要为“旱地改水田”项目。
宜耕后备资源开发区是以低效园地、坑塘等后备资源开发补充耕地(包括水田和旱地)为主的区域,也是落实耕地“占补平衡”的主要区域。在保护和改善生态环境的前提下补充有效耕地面积,积极实施建设占用耕地的耕作层剥离和再利用工程,在符合水土保持要求的前提下用于新垦造耕地的质量建设。加大农田水利、耕作道路、林网等农业生产基础设施建设,改善永久基本农田生产条件。全县宜耕后备土地开发资源,在各乡(镇)均有分布,主要分布在县域南部和中部。
开化县农村宅基地等农村建设用地利用粗放,农村居民点布局分散,人均居住用地面积较高,整治潜力较大。规划期间采取缩并村庄、建设中心村等措施,合理引导农民居住有序集中,优化用地结构布局,提高节约集约用地水平。通过农村建设用地复垦,形成功能结构协调有序、空间布局合理的农村居民点体系,全面改善农村整体面貌。
根据各乡镇土地整治潜力分析和实地调查结果,结合政策实施条件,对开化县“十四五”期间各类土地整治项目做出具体规划。
“十四五”期间,全县 “旱改水”耕地质量提升项目规划75个,项目总规模256.62公顷,新增水田面积225.02公顷。
由于县域范围内存在较大范围的水土流失预防区,占全县范围的一半以上,因此对此范围做出相关规划,争取利用现有水土保持技术,在保持水土的前提下开展土地整治项目。
开化县水土流失预防区内“旱改水”耕地质量提升项目规划59个,项目总规模176.256公顷,新增水田面积153.96公顷。
“十四五”期间,全县耕地后备资源开发项目规划62个,项目总规模211.61公顷,新增耕地面积186.54公顷。
另外,水土流失预防区内耕地后备资源开发项目规划44个,项目总规模148.35公顷,新增耕地面积129.00公顷。
“十四五”期间,全县建设用地复垦项目共规划106个,总规模68.98公顷,新增耕地面积62.41公顷。
另外,水土流失预防区内建设用地复垦项目共规划75个,总规模54.75公顷,新增耕地面积48.83公顷。
土地整治是以耕地面积增加、建设用地面积减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标,以田、水、路、林、村综合整治为内容的活动。土地整治项目开展的过程,同时也是实施水土保持方案、进行生态环境的整治、保护和建设的过程。生态环境保护目标是保护生物多样性,涵养水源,保持土壤,稳定各水功能区和水环境功能区、出境水质等,构建“诗画山水、国家公园、幸福开化”的美丽景象。由此,土地整治规划与环境保护的目标是相统一、相协调的。
土地整治项目中的宜耕土地后备资源开发易造成项目区内水土流失。开化县属于浙西山地地貌,地形起伏大,水土保持能力较低,需重点预防项目区内水土流失现象。可以通过整治项目区内土地,配合坡地林地建设,切实保护现有植被和完善水土保持设施,增加地表植被,增强土地蓄水保墒能力,使土地抵御自然灾害的能力明显增强,有效控制水土流失。
旱改水等耕地质量提升项目对于提高土壤利用效率、改善土壤质量有重要作用。通过表土剥离和再利用,提升土壤肥力,改善土质疏松裸露条件,改善土壤结构,提高土壤质量。
通过土地整治项目的农业基础设施体系构建,新建农田配套工程、公共设施配套工程,可有效改善区域水资源条件,增加水系流域面积。同时农业的开发会影响水质,需配套建设植物过滤带,减少农药化肥渗透引起的水质污染,保护水系的清洁、卫生。
土地整治中对农用地整治项目、农村建设用地整治项目实施增加植被面积,吸收空气中烟尘、扬尘、二氧化硫、一氧化碳等有害污染物,可起到净化大气环境的效果。
以“预防为主、修复为辅”的原则,在土地整治规划实施中最大限度地减少对区域生态环境影响。预防性避免措施是优先考虑的生态保护措施。在钱江源国家公园保护区、生态公益林分布区、具有重要研究价值的文物古迹区等,环境要素一旦破坏,很难再恢复,而这类环境要素对维持自然生态系统的稳定性或进行科学研究具有重要的作用,因此必须予以绝对的保护,土地整治活动必须避开这些敏感区域。
在低丘缓坡区域实施宜耕后备资源土地开发项目的,应结合项目区周边自然条件,严格执行相应的环境保护措施和水土保持措施,减少土地整治活动对项目所在区域地表的影响。
消减措施指对土地整治规划实施所带来的不可避免的环境影响,采取适当的措施,尽量减少规划实施导致的不利环境影响程度和范围。通过对开化县土地整治规划环境影响识别分析,规划的实施将对区域农田景观稳定性、局部小气候、地形地貌、地下水位、土壤土质等众多环境要素带来或多或少的不利影响。因此,对规划实施带来的种种不利生态环境影响提出有针对性的消减措施。
1、农田景观多样性的保护
在规划项目实施中,应维系一定数量和面积的林斑、沟塘或低洼地,为野生动植物留下一片合适的栖息场所和生存、繁衍的空间环境。同时,提高农田景观异质性,促进土地生态的可持续发展。
2、生物多样性的保护
农业生态系统中保持生物的多样性,在防止土壤侵蚀,促进养分循环,保护土壤有益生物,消除环境污染等方面有重要作用。
农田生态系统生物多样性包括生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性。农业区域是从事农业生产、进行频繁农事活动的区域,必须在不影响或少影响农业生产力的前提下,对生物多样性从生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性等层次上进行利用与保护。减少或破坏生物适生生境和路渠工程的不当规划、设计,是土地整治规划实施对农田生物多样性影响最大的两个方面。在保护农田景观多样性的同时,附着于其上的农田生物栖息地也得以保护。
(1)选择恰当的施工材料。在工程施工的材料选择方面,要尽量少使用混凝土。混凝土沟渠虽然能提高输水功能,但也降低了沟渠内生物对耕地内施用的化肥和农药的分解和消化的功能,使大量的化肥和农药随着排水系统加速进入河道,造成水源的污染。并且,混凝土的沟、渠、路阻碍了农田物种的扩散,甚至会导致农田动物产生生境回避、道路致死、渠道致死等生态行为,降低了种间多样性和种内异质性。推荐使用砂石或砂土混合型的田间道路施工材料。
(2)合理的规划布局。根据农田两栖爬行动物对农田路渠有生境回避的生态行为,路渠交叉点往往成为两栖爬行动物汇集点。构想在道路交叉点或路渠交汇处设立专门的绿色通道或涵洞,形成良好的生态廊道,以便于两栖爬行动物在觅食、迁徙过程中顺利通过。
3、农田土壤与植被的保护
土地整治作为实现土地资源可持续利用的具体措施和手段,必须遵循可持续发展的基本原理,在土地生态环境容许限度之内进行规划设计。规划实施中应注重天然品种资源的保护,特别是有生态价值的群落,保护风景名胜和自然景观。具体措施应该是因地制宜,合理轮作,这是保护和增加农田土壤肥力最有效的方法之一;经过整治后的耕地,其土壤结构必须得到改良,土壤肥力得到保护,土壤表层覆盖物得到保留;在工程施工中减少机械化填埋,机械化的施工容易造成土壤板结,破坏表土的熟化层,使有机质含量减少,易发生结构退化。还要着重强调水资源的保护,避免在浸淹地域进行耕作,保留和设置田埂,改善施肥方法,避免施肥不当造成水污染等。
因地制宜地增加绿地,尽可能保留河道原有自然风貌,减少人为改造,在河道两侧多布置防护林,在丘陵地带种植生态林,补偿和恢复土地的生态功能。在渠道周围种植各种植物,不但可以降低由于阳光的直接照射所造成的水温差异,创造野生动植物栖息的条件,而且可以利用水中的微生物的自身分解和降解功能减少农田内的农药和化肥直接排入渠道所造成的污染。
补偿措施是一种重建特定农田生态系统以补偿因土地整治规划实施而损失的环境功能的措施,可以分为就地补偿和异地补偿两种形式。当生态环境受到规划实施影响而且无法避免时,可采取在当地或异地提供同样物种或相似生境的方式补偿。补偿措施应考虑区域生态环境保护的要求和优先次序,并考虑规划对生态环境功能的最大依赖和需求。
对建设占用耕地的优质表土层进行剥离,并将其用于土地整治项目的表层覆土或中低产田土壤改良。
参考开化县已实施土地整治项目的预算执行情况,以及现有《浙江省土地整治项目预算定额标准》、《土地开发整理项目投资控制标准》,经综合估算,至2025年本规划总投资1.47亿元。
规划期内,开化县土地整治各项工程预计总投资为1.47亿元,根据现有法律政策规定,土地整治的资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费及土地出让金收入用于农业土地开发的部分。规划期间,各项土地整治工程建设所需资金量较大,需要从以下几点确保资金平衡:首先要以省分成新增建设用地土地有偿使用费为主要资金来源,做好资金保障工作;第二要积极推进直接利益主体责任机制建设,按照“谁破坏,谁治理”、“谁受益,谁治理”的原则,由生产建设单位进行生产建设项目的土地复垦;第三要通过聚合农业、水利、资规等相关部门资金投入高标准农田建设、灾毁土地复垦和宜耕后备土地资源开发。通过各种资金筹措方式来保障“十四五”各项土地整治项目目标的实现。
(一)社会效益
通过农用地整治,增加耕地面积,提高耕地生产能力,改善农村生产条件,为当地居民提供良好的就业机会,有效减少农村过剩劳动力的闲置,维护社会稳定。通过推进农村建设用地整治,将有效带动农村基础设施建设,美化村庄环境,提升村民生活及居住品位,提高村民幸福感。通过对农村居民点、废弃工矿等废弃建设用地整治,引导和推动更多资本、技术、人才等要素向农业农村流动,调动广大农民的积极性、创造性,形成现代农业产业体系,促进农村三产融合发展,促进乡村振兴战略的实施。
(二)生态效益
通过土地综合整治,开展“山水林田湖草村”整治修复,完善田间工程配套,对项目区内土地利用结构进行调整,对区域内的农用地和建设用地进行优化布局,使区域内的土地利用布局更加符合现代农业、休闲农业的发展要求,使项目区内群众共同分享土地整治带来的红利。优化后的渠系布置,更加便于渠系的灌溉,节约水资源损耗,从而提高水资源利用效率,增加洪涝灾害抵御能力,提高农田的生物多样性保护功能及农田生态景观功能。通过农村建设用地整治,合理规划新型社区和公共服务基础设施建设,减少环境污染,改善村容村貌,提高村庄绿化覆盖率。同时,将永久基本农田、优质耕地大面积连片布局,使得生活空间宜居、生态空间山清水秀。
(三)经济效益
强化农业生产基础,提高粮食生产能力。通过土地整治,提升耕地质量等级,增加粮食生产能力,实现“藏粮于地”。“十四五”期间,开化县大力发展高标准农田建设,通过整治复垦开发项目的实施补充耕地,将有效增加粮食生产能力,促进农民增效增收。土地整治的实施,改善了农业生产条件,极大的提高粮食产能,降低农业生产成本,增加农民务农收入。规划期内,通过建设用地复垦可以盘活城乡建设用地,能有效缓解建设用地供需矛盾,增加当地财政收入和土地出让收益,促进地区社会经济发展。
严格土地整治规划的实施。规划一经批准,必须严格执行,未经法定程序不得修改,确需修改的,应当按照原批准程序报经批准,切实维护规划的权威性和严肃性。
加强规划实施的组织领导。设立由县政府领导牵头的县耕地保护和造地改田领导小组,加强对土地整治工作的组织领导,统筹推进土地整治各项工作,保障规划的实施。建立政府主导、自然资源搭台、部门合作、公众参与的工作机制,落实土地整治共同责任。
健全土地整治责任目标考核机制。由县政府建立考核机制,强化土地整治规划目标的责任管理,将土地整治任务完成情况纳入政府责任目标考核范围。县和乡镇层层签订土地整治任务目标责任状,将任务完成情况与新增建设用地计划指标奖励挂钩,对组织措施得力、成效突出的乡镇给予表扬和新增建设用地计划指标奖励,对未按要求完成目标的乡镇相应核减当年新增建设用地计划指标。
强化土地整治年度计划管理。抓好规划目标任务的分工落实,结合年度补充耕地需求、“占优补优”、“占水田补水田”耕地占补平衡政策等,制定和实施土地整治年度计划。按照本规划确定的规划目标,认真落实土地整治规划指标,由县政府制定土地整治年度计划,将指标分解落实到各乡(镇),乡(镇)政府明确具体项目和责任单位,确保计划有效落实执行。
加强土地整治资金管理。收足、用好、管住取自土地管理环节的各项资金,确保土地整治资金主渠道。自然资源部门会同财政、监察和审计部门加强各类土地整治项目资金收缴使用管理,确保资金按时到位、合理使用、有效监管。
健全土地整治项目实施监管体系。完善工作流程,实行土地整治工程项目全过程监管。健全集中统一的土地整治备案制度。建立土地整治年度核查、例行检查的监管体系,实行专项检查与日常督察相结合,确保土地整治项目规范开展,提高项目工程质量。
构建土地整治重点项目备选库。为保证土地整治项目的实施,选择土地整治潜力较大、基础条件较好、有较强示范带动作用、预期投资效益明显的区域,构建开化县土地整治重点项目备选库,有序、高效地促进土地整治项目的实施。
加强土地权属管理,明晰土地权利,切实维护土地权利人合法权益。建立健全听证制度,在土地整治项目设计与工程建设中要充分听取当地群众的意见,引导群众全程参与,接受社会公众监督。
结合“阳光规划”工程,建立完善的规划信息公示制度,将土地整治规划及其调整、项目实施、竣工验收等信息及时向社会公众公开,提高规划实施的透明度。加大土地整治宣传力度,提高全社会对规划的认识程度,增强群众对规划实施的支持和参与程度。
本规划具备法律效力,需加大执法监察力度,对违反规划的行为予以严肃查处,做到执法必严、违法必究,切实维护规划的权威性和严肃性。
在现有土地整治法律法规基础上,针对开化县实际情况,健全规划实施的基本制度,不断完善土地整治的项目管理、资金使用、权属调整、土地置换、建新安置、补偿措施等配套政策,加大后续监督力度,努力做到开发一块,发挥成效一块,克服重开发、轻管理现象。
统筹资金使用。加大土地整治专项资金收缴力度,严格资金的使用和管理。将土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、补充耕地指标调剂收入以及其他财政资金等中用于土地整治的资金集中起来,有效推进涉农涉地资金统筹使用,发挥资金综合效益。
拓宽资金来源渠道。遵循市场经济规律,建立多元化、多渠道的土地整治资金筹措机制,鼓励政府和社会资本合作运营参与土地整治;鼓励和引导社会资本投资城乡建设用地整治和土地复垦等,拓宽土地整治投资渠道,加快土地整治工作。
完善土地整治激励机制。采取“以补代投、以补促建”的方式,鼓励农村集体经济组织和农民自主开展土地整治和高标准农田建设;探索土地复垦激励机制,对历史遗留工矿废弃地,按照“谁投资,谁受益”的原则,鼓励和引导社会资金参与整治复垦;持续推行耕地保护补偿机制,根据耕地保护面积,对耕地保护村集体经济组织、农户给予经济补偿,调动村集体和农民保护耕地的积极性。
加强土地整治中的权属管理。以土地评价体系为基础,按照自愿、公平的原则调整土地权属,保证权利人在整治前后权属、利益的相当性和均衡性。围绕整治后产权归属这个核心,合理配置土地所有权、使用权及其他项权利,形成积极的激励动力。
建立土地整治规划数据库。按照土地整治规划数据库要求,建立开化县土地整治规划数据库,包括土地整治潜力、土地整治区域、土地整治项目等图层数据,以便于对项目的立项、实施及补充耕地进行管理,提升规划管理的技术手段,提高工作效率。
加强土地整治信息化建设。引进、推广各地土地整治的创新方法和先进的技术手段,根据区域差异性大力推进节水灌溉技术、农地生态工程技术、耕作地块设计技术、田间林带配置技术以及土壤侵蚀控制技术等,降低土地整治的成本,提高效率,不断增加土地整治的综合效益。
利用国土调查、遥感监测等手段及时跟踪、分析项目区土地整治情况,掌握土地整治项目实施动态和存在的突出问题,及时制订有针对性的规划管理决策,实现对规划实施的有效调控。实行耕地质量动态监测。重点监测高标准农田建设前后耕地质量变化情况,并对乡镇内耕地质量、产能变化进行评价,提供改进措施、建议。